时间进入“十四五”中后期，经过两年多轰轰烈烈的开发，新能源装机规模迅速攀升，部分省份用于新能源，尤其是大型集中式光伏电站的开发用地已然不多，其中以中东部地区尤为典型。

2021年，某发电央企在广西自治区获得了超过2GW的光伏电站指标，由于土地问题，两年时间项目进度完成了约60％，剩余指标由于用地问题迟迟无法推动。

身处开发一线，“今年，广西大部分的新能源投资商将方向开发转向了风电，包括分散式风电，或者户用光伏电站，集中式光伏电站的建设受用地问题影响较大，广西北部光照好一些，但山地多，南部地区光照差、竞争激烈，土地所剩无几”，一位熟悉广西自治区新能源开发情况的行业人士告诉笔者。

同样的情况也出现在河北，在“十四五”前两年，河北一直是集中式光伏电站的装机大省，2021-2022年新增地面光伏电站分别为2.13GW、3.35GW，位列当年地面电站新增装机的第二、第一。

但从2022年开始，由于全国性的用地政策调整，河北省启动存量光伏电站占用耕地摸底统计工作，农光等光伏复合项目用地逐步收紧，河北集中式光伏电站的装机进度受到了严峻的挑战。彼时，有业主反馈称，由于土地问题，其中标的近1GW项目一直处于推进暂缓阶段。

根据国家能源局数据，2023年1-9月，河北新增地面光伏电站装机为1.8GW，这一数据位列全国13位。前两年河北省新能源指标多以光伏指标为主，从今年河北下发的新能源指标也能看到，指标逐步偏向了风电，今年风电27GW，光伏仅有13GW，对比差距悬殊。

但在“十四五”初期规划《河北省风电光伏发电资源规划(冀发改能源〔2020〕932号》中，光伏发电的规划容量要远超风电，并且大部分符合要求的土地也多集中在冀北区域。

但需要注意的是，“这一初步规划基于考虑了除基本农田之外其他一些农用地，随着用地政策收紧，河北南部区域几乎很难再有土地供给光伏建设，也对这一规模容量带来了较大影响”，据知情人士透露，“目前，河南南部基本以风电开发为主”。当前，为了完成省级非水可再生能源指标，河北也启动了多样化的场景探索，包括海上光伏、地面分布式光伏等。

来源：《河北省风电光伏发电资源规划(冀发改能源〔2020〕932号》

除了上述两省之外，用地问题同样困扰着陕西的光伏电站业主。笔者了解到，受18亿亩耕地红线以及占补平衡缺口较大等影响，陕西部分区域地面光伏电站推进遇到阻力，其中包括部分风光大基地项目。

“某100MW地面光伏电站从2022年开始推进，今年上半年由于用地问题暂停了将近半年。主管部门领导出面沟通之后，近期刚开始重新启动，土地是以100亩为单位一点点抠出来的，从目前看项目建设周期会拉长到3年”，一位参与陕西某光伏电站建设的资深行业人士告诉笔者，“主要是受林草政策的影响，甚至部分沙戈荒基地也暂停了”。

根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，全国现有耕地19.18亿亩，相比“二调”，10年间我国耕地面积减少了1.13亿亩，部分省份由于耕地缺口较大，对光伏用地产生了直接影响。

某中部省份光伏项目开发人士反馈称，该省份某项目在2022年申报的时候土地性质还是荒地，到项目面临开工的时候，为完成占补平衡考核指标，该地块被调整成一般农田，地方政府要求按照6-7万/亩全面积征收耕地占补平衡补偿费。

实际上，面临类似问题的还包括四川、云南等西南省份，这些地区山地、林地、草地较多，对于当前单体容量动辄百兆瓦以上的光伏电站来说，寻找符合要求的大规模用地愈发困难，加之部分地区土地“中间商”的参与，光伏用地开发难寻，价格也水涨船高，有西南省份光伏用地租金甚至高达2000元/亩/年。

同样面临问题的不只普通光伏电站，根据笔者获得一份该省份大基地推进情况文件显示，超过80％的项目存在项目推进滞后的风险，其中主要原因是受林草政策影响，项目场址需要重新调整优化，包括前期手续办理滞后等。

尽管在今年3月，自然资源部、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，明确了光伏用地、用林、用草等相关规则。

“虽然新的用地政策比“十三五”时期要更严格了，但有规则可依对于投资企业来说就可以适当的规避风险，否则受用地影响，很多项目是无法推进的，尤其是中东部以及西南部分林草、耕地较多的省份”，一位行业参与者认为。

但在实操过程中，光伏电站开发人员面临的问题远不止于此，由于光伏用地政策涉跨部门管理，在执行过程中，各省甚至各地区的光伏用地政策都不尽相同，奔走在开发一线的投资企业愈发发现，土地已经成为地面光伏电站推进的最大难题，“其中相当一部分省份的集中式光伏电站土地资源已开发殆尽”。

从国家能源局公布的今年前三季度各省装机数据可以看到的，地面电站的装机分布在今年有了较大的变化。在62GW的地面光伏新增装机中，前十省份合计装机45GW，占比74％，如果将范围扩大至前18省，占比高达91％，可以发现，地面光伏电站装机规模的集中度也在逐步提升。前十名省份中，西北五省均在列，从未来的发展趋势看，地面光伏电站的建设正逐步西移。

随着今年地面电站的装机再创新高，“十四五”后期，土地对于地面光伏电站装机的限制与影响也将愈发明显，一方面，受用地影响，地面光伏电站建设重心将逐步向西部省份转移，西北的沙戈荒、西南的水光互补等正成为地面项目开发建设的重点区域；但另一方面，落地西部的光伏电站项目还要考虑外送通道、消纳压力、市场化交易等可能导致项目收益打折的不确定性因素。

可以预见的是，中国光伏电站的开发格局已然进入一个新时期，投资模型的诸多边界因素变得愈发不确定，也很难有投资区域能够同时满足优质项目的要求，项目质量的参差不齐将是接下来考验发电企业投资实力与专业能力的重要因素。